习近平总书记强调，“要推动养老事业和养老产业协同发展，发展普惠型养老服务”。党的二十届三中全会围绕健全保障和改善民生制度体系作出重要部署，提出“完善基本公共服务制度体系，加强普惠性、基础性、兜底性民生建设”。《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》提出，扩大普惠型养老服务覆盖面。本期特邀专家围绕相关问题进行研讨。
提供更大范围更加精准的养老服务
什么是普惠型养老服务？为何强调扩大普惠型养老服务覆盖面？
杨晓奇（中国老龄科学研究中心老龄经济与产业研究所副所长、研究员）：党的十八大以来，我国养老服务制度体系加快完善，基本养老服务的公平性、可及性不断提高，多层次、多样化养老服务供给格局加快形成。《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》提出，扩大普惠型养老服务覆盖面。
普惠型养老服务，顾名思义，“普”即普遍、普及，意指覆盖人群和服务项目的广泛性；“惠”即实惠、优惠，意指养老服务的可负担性和可得性。发展普惠型养老服务，就是要动员社会各方面力量，为全体老年人提供方便可及、价格可负担、质量有保障的养老服务。
普惠型养老服务具有公平性、可得性、可及性、综合性和可靠性等特征。具体来讲，其服务对象是全体老年人，每位老年人获得服务的机会是均等的，具有公平性；其服务价格是老年人可以承受的，具有可得性，价格水平与当地居民可支配收入、退休金等挂钩，一般要显著低于当地同等服务水平的市场化养老服务价格；其服务供给是方便老年人获取的，具有可及性，如建立“一刻钟”居家养老服务圈等，老年人在社区就可获得养老服务。此外，普惠型养老服务也是综合性和质量有保障的服务，能够满足老年人多层次、多样化需求。
当前，我国已进入中度老龄化社会。截至2023年底，60岁及以上老年人口2.97亿人、占比21.1%，65岁及以上老年人口2.17亿人、占比15.4%。随着人口老龄化程度加深和家庭结构变化，高龄、失能、独居、留守老年人数量持续增长，养老服务需求不断上升。大力发展普惠型养老服务，对更好满足老年人健康养老需求，实现老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安具有重要意义。
在不同时期不同阶段，我国发展了不同模式的养老服务。新中国成立初期，由于经济发展水平不高，主要发展了补缺型养老服务，家庭是主导，是养老服务提供的主体，政府和市场是补充，基本只对特殊困难群体如“五保”人员、城市“三无”人员提供养老服务，具有明显的选择性和补救性。2007年，民政部推动包括养老服务在内的社会福利向适度普惠型发展，让特殊群体得到更多实惠。与补缺型养老服务相比，适度普惠型养老服务更注重发挥政府作用，社会各方面力量协同，在更大范围内为老年人提供更加精准的服务。进入新时代，为积极应对人口老龄化，国家大力发展普惠型养老服务，构建和完善兜底性、普惠型、多样化的养老服务体系，不断满足老年人日益增长的多层次、高品质健康养老需求。
近年来，我国着力发展普惠型养老服务。一是社区居家养老服务网络不断完善。从区县、街道到社区，培育了一批以照护为主业、辐射社区周边、兼顾上门服务的社区养老服务机构。二是标准化、品牌化经营推动价格进一步降低。普惠型养老服务以轻资产运营为主，推动标准化、品牌化发展，实现资源共享，达到规模化效应，不断降低服务价格，真正实现既普惠又可持续发展。三是参与主体多元化，服务质量不断提高。普惠型养老服务市场是一个开放的市场，各类性质的经营主体均可参与，在公平的市场竞争规则下，持续改进提升服务质量，推进养老服务标准化建设。
目前，我国养老服务不平衡不充分问题依然存在，机构服务发展较快，居家服务供给不足；城市服务发展较快，农村服务发展滞后；高端服务发展较快，中低端服务发展较慢；富裕地区发展较快，边远贫困地区发展较慢。
党的二十届三中全会围绕健全保障和改善民生制度体系作出重要部署，提出“完善基本公共服务制度体系，加强普惠性、基础性、兜底性民生建设”。2024年全国民政工作会议强调，大力发展普惠型养老服务，加快推进养老服务立法，抓好示范性社区居家养老服务网络建设，积极发展老年助餐服务，健全农村养老服务体系，加强养老护理员队伍建设，启动实施养老机构安全生产治本攻坚三年行动计划，提升养老服务质量。
养老事业是养老产业发展的基础，养老产业助推养老事业提质增效。大力发展普惠型养老服务，是贯彻落实积极应对人口老龄化国家战略、让老年人拥有幸福美满晚年的重要举措。
持续提升养老服务公平性可及性
我国在发展普惠型养老服务方面采取了哪些举措，成效如何？
房连泉（中国社会科学院中国式现代化研究院研究员、世界社保研究中心秘书长）：党中央高度重视健全保障和改善民生制度体系，加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，不断扩大普惠型养老服务覆盖面。
2013年，国务院出台《关于加快发展养老服务业的若干意见》，将“坚持保障基本”作为发展养老服务业的基本原则，提出“确保人人享有基本养老服务”。2019年，国家发展改革委等部门发布《城企联动普惠养老专项行动实施方案（试行）》，支持城市政府和企业合作开展面向广大普通老年人的普惠型养老服务项目，按照“政府支持、社会运营、合理定价”的思路，提供方便可及、成本可负担的养老服务。《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》进一步对“扩大普惠型养老服务覆盖面”作出部署。2023年，中办、国办印发《关于推进基本养老服务体系建设的意见》，推出国家基本养老服务清单，用清单化、标准化的方式将基本养老服务作为公共产品向全体老年人提供，成为发展普惠型养老服务的重要抓手。
在一系列政策举措的推动下，我国多层次养老服务体系不断健全完善，基本养老服务的公平性和可及性持续提升。
一是社保制度覆盖全体老年人群，兜底保障水平不断提高。我国基本养老保险制度已覆盖10.7亿人口，其中领取待遇人口3.1亿人，养老金待遇水平逐步提高。2023年全国有1395万名老年人纳入最低生活保障，368万特困老年人纳入特困救助供养，针对老年人的高龄津贴、养老服务补贴和护理补贴等项目覆盖范围越来越广。长期护理保险制度试点稳步推进，持续为广大失能老年群体提供照护服务。全国49个试点城市长护险参保人数达1.8亿人，享受待遇人数134.3万人，定点服务机构8080家，护理服务人员30.3万人。
二是加大普惠养老设施供给，机构服务能力显著提升。截至2023年末，全国注册登记的养老机构4.1万个，养老服务床位820.1万张，其中公办性质的机构占比45%，向低收入、特困群体等提供兜底保障性养老服务。全国养老机构护理型床位占比超60%，提前实现“十四五”规划目标。组织实施居家和社区基本养老服务提升行动，推动各地着力加强社区居家养老服务网络建设，在县（市、区）、乡镇（街道）层面发展具备全日托养、日间照料、上门服务等综合功能的区域养老服务中心，城市新建居住区配套养老服务设施达标率83%以上。同时，农村养老服务设施网络不断加强，全国农村敬老院1.6万个，床位168.1万张，互助养老服务设施14.5万个。
三是提质增量，基本养老服务清单制度落实落细。全国各省份均已出台基本养老服务体系建设实施方案和基本养老服务清单，逐步形成因地制宜推进基本养老服务体系建设的良好局面。部分省份在国家清单16个服务项目的基础上，将家庭照护服务、老年优待、意外伤害保险等内容纳入本地养老服务清单，细化和明确老年人补贴、养老服务设施规划、各级财政资金补助的具体标准。各地积极开展支持经济困难失能老年人集中照护服务，实施特殊困难老年人家庭适老化改造，推进老年助餐服务行动，健全基本养老服务综合平台试点。有序推进养老机构等级评定工作，健全全国统一的养老服务质量标准和评价体系。
四是发挥市场作用，推动基本养老服务提供主体多元化、提供方式多样化。积极推动养老产业领域的各项体制机制改革，综合运用规划、土地、住房等支持政策，引导各类主体提供普惠型养老服务，既拓宽了投融资渠道，也带来大量就业创业机会。推进公办养老机构改革，完善委托经营机制，引进养老服务领域专业能力强的运营机构早期介入、全程参与委托经营的养老机构项目工程建设，支持规模化、连锁化运营。完善养老服务普惠价格形成机制，实现普惠服务价格水平明显低于同等水平的市场化机构。实施普惠养老专项行动，发挥中央预算内投资引导和撬动作用，引导地方政府制定支持性“政策包”，带动企业提供普惠性“服务包”，推动建设一批方便可及、价格可负担、质量有保障的养老服务机构。强化中央国有经济在养老服务领域有效供给，加强地方国有经济在养老基础设施领域布局。
满足多层次高品质养老需求
各地在发展普惠型养老服务方面不断推出创新举措，形成了哪些经验做法？
王伟进（国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所研究室主任、研究员）：国务院日前印发《关于促进服务消费高质量发展的意见》，提出“加快健全居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系”。近年来，各地结合自身发展水平和实际养老需求进行了有益探索，促进了养老服务更大范围覆盖和更高质量供给，不断满足多层次、高品质健康养老需求。
一是织密织牢基本养老服务网络。我国养老服务设施还存在总量有限、网络不够完整、布局与老年人口分布不协调不配套、功能设计单一等问题。为提高养老服务的可及性，上海市普陀区通过科学论证编制了养老服务设施布局专项规划，分类优化服务网络。针对设施数量不足、服务覆盖盲区较多的街镇，着力进行重点增强型引导，通过新建及存量空间挖潜方式，增加设施点位。针对设施数量和服务覆盖情况一般、个别类型设施存在少量缺口的街镇，着力进行改善提升型引导，补齐功能短板。在实际工作中，注重通过租借、合并和整体搬迁等方式将存量房资源盘活，用于发展社区嵌入式养老服务，打通养老服务的“最后一公里”，构建“一刻钟”居家养老服务圈。
二是推进智能化养老服务生态再造和模式创新。当前养老服务市场一个比较突出的问题是服务供给与需求不衔接不匹配，这既有龙头企业缺乏、专业化服务管理人才不足的原因，也有大数据和人工智能等新技术应用不够等因素。北京市今年发布全国首个养老行业千亿大模型，充分挖掘养老领域大数据资源，拥有超千亿参数规模，目前已在街乡区域养老服务中心、北京养老服务网、北京康养教培基地等多个养老服务场景中接入应用。比如，在养老综合体场景中，数智人一体机大屏可替代现场服务人员进行膳食方案定制、数字课程教学、心理慰藉等，帮助养老服务企业降本增效。依托大模型的AI数字员工也在上述场景中接入，形成了包括养老管家、营养师、心理师、康复师等多岗位多角色的数字员工矩阵，为老年人提供个性化养老服务。
三是加强医养结合服务政策保障。失能、半失能老人对养老服务的需求较高，推进医养结合势在必行。但当前基层在推进医养结合过程中还存在短板弱项，比如养老机构内设的医疗机构服务能力普遍不强，养老和医疗床位转换难，养老护理工作待遇低、吸引力不足。针对上述难题，福建省加强医养资源统筹，允许养老服务机构建设医疗机构，在医疗机构成立养老服务机构，为老年人提供全方位医疗康复服务。同时，允许公办医疗机构在养老服务机构内开设家庭病床、关口前移科室、医保前伸端口，允许具备医保住院定点资质的医养结合机构参照家庭病床办理住院治疗手续，实现“医养一张床”和医保报销。此外，加大医护人员在养老服务机构的诊疗工作量计算权重，允许医疗机构办养老服务机构参照民办非盈利组织享受建设运营补助，激励医护人员和医疗机构参与。
四是健全普惠养老服务筹资机制。养老服务资金不足、来源单一、家庭主动购买养老服务意愿不强等问题直接影响养老服务的消费规模。浙江省采用“政府补贴、村社集体经济投入、社会捐赠、家庭支付”等多元筹资模式，根据老年人经济能力及身体状况给予不同额度的补贴，提供基本性、公益性和市场化服务。同时，依托社会保障卡集成老年卡、优抚卡功能，面向老年人推出养老服务“爱心卡”，提供助餐、助浴、助洁、助行、助医等服务。
五是壮大养老服务供给主体。由于养老服务业投资大、利润薄、回报慢、风险高，社会力量参与不足。广东省引导地方国有资本积极培育发展以普惠型养老服务为主责主业的国有企业，鼓励具备条件的地市对养老服务建设和运营补助等支持社会力量参与的政策进行优化，扶持培育各类养老志愿服务组织，建立健全“时间储蓄制度”。广州市还积极探索取消养老机构设立许可，全面实施养老机构备案管理，推动本地、外地和境外投资者享受同等待遇，将新建居住区和城市更新公建配套设施委托社会机构运营，不断壮大养老服务供给主体，取得了积极成效。